​Реформа МСУ - шаг вперед или два шага назад?

Согласно Конституции Российской Федерации, одной из основ конститу­ционного устройства страны является местное самоуправление. Особенно­стью его организации является то, что федеральным законодательством уста­новлено - местное самоуправление не входит в систему органов государствен­ной власти.

Условно говоря, это можно пред­ставить следующим образом: республи­канская власть ограничивается частью площади Советов г. Улан-Удэ, поскольку на этой же площади находится - мэрия и городской Совет депутатов. В районах же вся власть принадлежит местному са­моуправлению. При этом двухуровневая организация местного самоуправления не предусматривает прямой подчинен­ности, глава сельского поселения непо­дотчетен районному главе. Автор пола­гает необходимым напомнить и другие, не менее важные, положения законода­тельства об организации местного само­управления.

Так, федеральным законом утверже­но, что муниципалитеты - самая близкая ветвь власти, и ведется она с учетом исто­рических и других особенностей, и, са­мое главное, под свою ответственность! Но с какими особенностями оно будет вестись, к примеру, в Мухоршибирском или в Баунтовском районах, которые раз­нятся между собой по территории, или в Кижингинском и в Иволгинском райо­нах, которые отличаются друг от друга по численности населения, - решать местно­му сообществу.

Каким образом? Через широкое об­суждение с жителями муниципалите­та положений устава муниципального образования, а затем рассмотрение и утверждение на сессии районного Со­вета, с последующей регистрацией в федеральном органе юстиции. Необхо­димо подчеркнуть, что это требование федерального законодательства. Напом­ню читателям, что внесение изменений в устав необходимо, и согласно Закону Республики Бурятия, принятому Народ­ным Хуралом 25 сентября 2014 года, эта процедура должна пройти в ближайшее время во всех районах республики. Вы­звано это изменениями в Федеральном законе №131 о местном самоуправлении, соответственно региональное законода­тельство в целом по стране должно быть приведено в соответствие с новой редак­цией закона.

С законодательной инициативой дан­ных поправок выступил Президент стра­ны. Предложения, внесенные им, очень своевременны и актуальны. Почему? По­тому что система местного самоуправле­ния на практике сегодня недостаточно эффективна. Но, как выше уже отмеча­лось, это одна из основ конституцион­ного устройства государства, и понятно, что никаких ревизий, а тем более пере­смотра ее основных положений, не будет. Тем более что данные положения даны в первой главе Конституции Российской Федерации, а согласно ей, как известно, имеют особый порядок изменений.

В чем актуальность предложений, внесенных Главой государства? В том, что они действительно создают условия для движения вперед отдельным муни­ципалитетом. Поэтому предстоящий, полагаю, активный и требовательный разговор должен состояться в местном сообществе повсеместно. Почему тре­бовательный? Потому что ответствен­ная часть местного сообщества должна проявить себя, не только думая о сегод­няшнем дне, но и о будущем. При этом обсуждения должны быть о стратегии развития районов на основе социально- экономических особенностей того или иного муниципального образования, а не в интересах действующего главы или группы лиц, заинтересованных в том или ином варианте. Что-то подобное у нас происходило и происходит, только об этом мы вслух не говорим. Но не об этом сейчас речь, поэтому о главном по порядку.

Начало этой очень большой и слож­ной работы Президент страны положил в послании Федеральному Собранию Рос­сийской Федерации 12 декабря 2013 года, где одним из первых он обозначил задачу уточнения общих принципов организа­ции местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово со­стоятельной власти на местах. При этом местная власть должна быть устроена так, чтобы «любой гражданин мог дотя­нуться до нее рукой».

Материалы рабочей группы Всерос­сийского совета по местному самоуправ­лению и Общероссийского Конгресса му­ниципальных образований, материалы Всероссийского съезда муниципальных образований, предложения руководи­телей и специалистов муниципальных образований, ученых и экспертов в сфе­ре местного самоуправления и муници­пального права послужили основой для выработки проекта закона об изменении в Федеральный закон о местном само­управлении. Если коротко, то основная их суть в следующем: двухуровневую мо­дель организации местного самоуправ­ления предлагается распространить на крупные городские округа. Для этого вводятся два новых вида муниципаль­ных образований: городской округ с внутригородским делением и внутриго­родской район. Следующее принципи­альное предложение - в целях усиления роли городских и сельских поселений в организации обеспечения деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации и межмуниципального со­трудничества в муниципальных районах предлагается установить способ форми­рования представительных органов му­ниципальных районов. Что это значит? Предлагается вариант формирования, а не избрания, проще говоря, делегирова­ния глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представитель­ными органами поселений из своего со­става в соответствии с равной, независи­мо от численности населения поселения, нормой представительства, определяе­мого уставом данного муниципального района. Основной довод противников данной модели будет один - нельзя на­рушать принцип всеобщей выборности...

Хотя понятно, что главы и депутаты сельских поселений проходят выборы, а вторые, более того, повторные, и во­обще любой район состоит из поселений. Больше всего хотелось бы обратить вни­мание читателей на доводы разработчи­ков данных поправок, что они преследу­ют цель повышения роли глав сельских поселений и соответствующих Советов депутатов, но уже сформированных по другому принципу. Сегодняшняя прак­тика деятельности Советов депутатов муниципальных образований далека от желаемого. Ведь не секрет, что во время выборов замещение некоторого количе­ства округов кандидатами происходит по добровольно-принудительному прин­ципу. Отсюда инертность и безынициа­тивность Советов, вплоть до сложения полномочий отдельными депутатами сельских Советов. Хотя понятно, что в основе лежит вопрос обеспеченности деятельности каждого депутата и соот­ветственно всего депутатского корпуса. А денег не хватает, а взятые или данные обязательства нужно исполнять. А где деньги? А они по-старому в райфо, а кому оно подчиняется? И в итоге все возвра­щается на круги своя. Поэтому Прези­дентом страны на основе действительно полномасштабного анализа выработаны данные предложения, и самое главное – они комплексные.

Что имеется в виду? То, что благодаря модернизации механизма создания рай­онного Совета решается задача повыше­ния эффективности и результативности деятельности данного коллегиального органа. Это послужит основой для повы­шения авторитета всей депутатской дея­тельности. Каким образом? Через выбор модели формирования районного совета, где глава муниципального образования будет избираться из состава депутатов районного Совета и одновременно будет председателем Совета и главой района. Следом идут предложения о перерас­пределении полномочий между районом и поселениями, а также принципиально меняется механизм подбора кандидату­ры и замещения должности руководите­ля районной администрации. В вопросе перераспределения полномочий ариф­метическое соотношение следующее: у сельского поселения их остается более десятка, взамен сегодняшних 34-х! Все остальное передается на уровень района, что, впрочем, не исключает возможности работать по-прежнему через соглашения (при обоюдном согласии те или иные полномочия также могут передаваться).

Здесь автор хочет сделать отступле­ние и справедливости ради напомнить, что практика формирования районного Совета из глав и депутатов поселений и последующего избрания из своего со­става главы муниципального образова­ния района у нас была апробирована в Муйском районе. И показала далеко не лучшую правоприменительную практи­ку. Почему? Потому что, исходя из поло­жений прежней редакции Федерального закона о местном самоуправлении, боль­шинство депутатов районного Совета, в зависимости от численности населе­ния отдельно взятого поселения, оказа­лись представителями поселка Таксимо. А дальше безотказно сыграл принцип «своя рубашка ближе к телу...». И пре­жде всего, это проявилось при распреде­лении бюджетных средств. В нынешней же редакции закона эта норма изменена и, как выше отмечалось, в случае фор­мирования районного совета, будет про­исходить не в зависимости от числен­ности населения поселений, входящих в данное муниципальное образование. Следующее изменение не менее важное, более того, на взгляд автора, очень важ­ное и перспективное: если раньше соз­дание комиссии по подбору кандидатов на должность руководителя районной администрации (почему-то приживает­ся словосочетание сити-менеджер?) про­изводилось ступенчато: предложение о составе комиссии поступало от Главы республики и Народного Хурала, а за­тем сессия утверждала республиканскую часть, а другую – район, то в данной ре­дакции закона проще, жестче и перспек­тивнее: 50 процентов состава комиссии - руководитель субъекта, 50 процентов - район. Полагаю, что это будет содей­ствовать налаживанию своеобразной вертикали исполнительной ветви власти в республике, что, при известной высо­кой дотационности районных бюджетов, позволит текущие и среднесрочные про­граммы в районах более плотно увязы­вать с возможностями республиканского бюджета. А это, в свою очередь, позволит более четче координировать развитие поселений, районов и в целом республи­ки. На практике сегодня на республикан­ском уровне планы социально-экономи­ческого развития в районах такие же, как и в республике, такие же здесь индика­торы; там индикаторы, здесь начальни­ки, там начальники, а положение дел на местах не меняется, как мы планируем и прогнозируем.

Полагаю, переход на вышеизложен­ный принцип будет содействовать не только практическому совершенствова­нию планирования и улучшению коор­динации действий, в том числе выстра­иванию системы контроля, проверки и исполнения принимаемых решений на всех уровнях власти. В настоящий пери­од нельзя сказать, что такая работа не проводится. Она есть, вплоть до выезд­ных баллансовых комиссий экономиче­ским блоком Правительства республики и заслушивания отчетов руководителей муниципалитетов разного ранга и на разных уровнях. Есть ли результат? На­верное, есть, но не тот, который нужен по масштабу и остроте проблем, накопив­шихся в местном самоуправлении.

Не последний весомый довод в пользу предложенного варианта - создание ка­дрового резерва республиканского уров­ня. Поработал на уровне района, сумел себя показать, значит можно его рассма­тривать на перспективу.

Вот такие основные мысли по поводу очередного этапа реформирования си­стемы местного самоуправления. Почему очередного? В действительности это не первая попытка модернизации системы местного самоуправления, но, по опыту автора, такой комплексной и системной еще не было. И одно могу в завершение сказать, в большинстве своем в других странах и континентах практическая жизнь ее граждан обеспечивается систе­мой местного самоуправления. Вместе с тем россияне уже привыкли к ежегод­ному общению с Главой государства, ко­торое бьет рекорды по длительности и содержанию. По объему и сложности об­суждаемых вопросов, разноплановости, но при этом одно неизменно: большая масса вопросов связана с деятельностью местной власти. Так бесконечно продол­жаться не может, поэтому Глава государ­ства сделал предложение, слово теперь за местным сообществом.

КОРОТКО ОБ АВТОРЕ: в 90-е годы, когда еще практически не была сформи­рована законодательная база по местному самоуправлению, работал первым за­местителем главы Иволгинского района, затем возглавлял комитет Народного Хурала по государственному устройству и местному самоуправлению, и уже сам занимался вопросами местного самоуправления, только уже на законодательном уровне.

На прошедшей, сентябрьской, сессии Народного Хурала принят закон о вне­сении изменений в Закон Республики Бурятия «Об организации местного самоу­правления в Республике Бурятия», согласно которому муниципалитеты в течение 3-х месяцев должны привести свои уставы в соответствие с ним.

Цыденжаб Батуев.