2880
Олег Николаев,
Институт математики и информатики БГУ,
* Статья публикуется в сокращенном варианте.
Мы будем рассматривать следующее определение Административно-командной системы (АКС): АКС — это система обязательных стандартов, действовавшая в Советском Союзе, с соответствующим законодательством, обеспечивающим приоритетное положение стандартов в советском обществе. Мы покажем, что такое определение АКС будет более точно соответствовать советской системе управления. Мы покажем, как функционировала советская экономика, как она смогла добиться впечатляющих результатов и какие внутренние противоречия не позволили ей успешно развиваться в современном мире. Мы рассмотрим роль партии в появлении АКС, ее борьбу с АКС за ресурсы и влияние. АКС также продолжает влиять на процессы и в современной России.
Глава 1. АКС в период 1917–1955 гг.
Сложившаяся после Октябрьской революции система государственного управления, основанная на Советах, была достаточно аморфной в силу именно специфики Советов как коллективных органов. При этом сами принципы функционирования национализированных предприятий в отсутствии рыночных отношений не совсем были ясны. Было очевидно, что руководство предприятием не может вестись исключительно комитетами и советами, оно должно осуществляться отдельными, профессионально подготовленными и самостоятельно действующими лицами. А если контролем этих лиц занимаются отдельные государственные органы, то встает вопрос, как контролировать того, кто контролирует управляющих и т.д. Вторая проблема состояла в том, что каждое национализированное предприятие должно было приносить прибыль или более-менее рационально использовать предоставленные ему ресурсы, производя востребованную продукцию. Голые стены и пустые цеха сами по себе не производили продукцию. Необходимо было наладить работу этих предприятий, организовать взаимодействие между ними и рационально использовать возможности каждого предприятия.
Первоначально эти проблемы решались за счет введения тотального учета и контроля. Учет и контроль должны были осуществлять органы рабочего контроля, действовавшие на основе «Декрета о рабочем контроле» от 17.12.1917 г. В 1919 г. произошел переход от аморфных, коллегиально принимающих решения, постоянно совещавшихся органов рабочего контроля к вертикально организованной структуре, каждый член которой нес персональную ответственность и имел непосредственного начальника. Создание в апреле 1919 г. Госконтроля, в дальнейшем переименованного в Рабоче-крестьянскую инспекцию или сокращенно Рабкрин, РКИ, явилось продолжением идеи тотального контроля советской бюрократии. Функции Госконтроля помимо финансового контроля и контроля за бюджетом были расширены до контроля во всех областях хозяйства и государственного строительства. Работа была построена по отраслевому принципу и опиралась на широкие массы за счет выборности членов. Борьба с бюрократизмом и волокитой, усиление фактического контроля, проверка деятельности всех органов власти, как в области административного управления, так и области хозяйственных и общественных организаций, вышла на новый уровень. Руководителем Госконтроля по предложению Ленина был назначен Сталин.
С точки зрения Маркса, бюрократы на начальном этапе строительства коммунистического общества необходимы как работники, выполняющие функции государственного управления. По мере роста самосознания рабочих и их все большую вовлеченность в общественную жизнь, управление станет общественным, и бюрократы исчезнут естественным путем, также как и государства. Но коммунисты видели в советской бюрократии своих злейших врагов, мешающих построению коммунистического общества. Это было обусловлено тем, что большевики боролась не с бюрократией как с естественной стороной любого государственного управления, а с советской бюрократией за ресурсы. Именно советские бюрократы как фактические руководители национализированных предприятий распоряжались ресурсами и распределяли их через Советы. Контроль за бюрократами был критически важен для большевиков. Советская бюрократия выступила конкурентом большевиков в контроле за ресурсами.
Переход от органов рабочего контроля, в которых у коммунистов не было большинства, к Госконтролю, напрямую подчиняющемуся ЦК ВКП(б), позволило коммунистам получить реальный контроль над ресурсами. Контролируя ресурсы предприятий и распределение продуктов, большевики смогли сохранить свое влияние в Советах и организовать снабжение Красной Армии.
После создания Рабкрина проблемы построения нового государства никуда не ушли. Несмотря на победу Советской власти в Гражданской войне, общее положение в стране оставалось сложным. Сложная экономическая ситуация усугублялась отсутствием у большевиков единого понимания путей дальнейшего развития советского общества и в неопределенности существования России как целостного государства. Также с течением времени становилась все более явной ущербность идеи тотального контроля. Производство не развивалось, в стране царил черный рынок. Отложенный на время Гражданской войны и режима военного коммунизма вопрос управления национализированными предприятиями в 1922 г. стал определяющим в партийной советской дискуссии. Звучали предложения о ликвидации РКИ, повышения самостоятельности предприятий, усиления горизонтальных связей предприятий и территориального принципа построения экономики. Резко против подобных взглядов выступил Ленин в серии своих статей «Как нам реорганизовать Рабкрин», «Лучше меньше, да лучше», многочисленных записках и письмах. Ленинская точка зрения, поддержанная Сталиным, Каменевым и Зиновьевым, возобладала, и на XII съезде РКП(б) 17–25 апреля 1923 г. было принято решение об объединении РКИ и Центрального контрольного комитета. Это означало дальнейшее усиление партийного контроля над предприятиями и советской бюрократией. Резко сокращалась численность РКИ за счет отсечения низовых организаций в целях повышения эффективности борьбы с бюрократизмом и волокитой. Широкая социальная база РКИ, выросшая из фабричных комитетов, была заменена на общественные структуры, которые должны были взаимодействовать с профсоюзами, а все жалобы и предложения нужно было направлять в отдел жалоб, созданный в объединенной РКИ-ЦКК. Партийный состав РКИ изменился: на 01.01.1923 г. в Наркоме РКИ было 10,5% коммунистов, на 01.01.1924 г. стало 33% коммунистов, а к декабрю 1925 г. было более 42% коммунистов. Эти преобразования проходили уже после утверждения Сталина Генеральным секретарем ЦК РКП(б) на Пленуме ЦК РКП(б) в апреле 1922 г.
В течение 1922 г. проходили мероприятия, связанные с созданием нового государства — СССР. Сталин на тот момент также являлся наркомом по делам национальностей и непосредственно занимался вопросами организационной структуры будущего государства. Сталинский проект «автономизации» советских республик предусматривал полное поглощение этих республик РСФСР и лишение их независимости. Ленин был категорически против этого плана и настаивал на том, что союзные республики должны иметь право на независимость. Пленум ЦК РКП(б) утвердил план Ленина. В декабре 1922 г. был создан Советский Союз.
Но сталинская точка зрения нашла свое отражение в последующей реорганизации Рабкрина в 1923 г.: в функции обновленной РКИ-ЦКК добавился контроль за работами в области отраслевого принципа построения экономики и научной организации труда. Отраслевой принцип построения экономики советского государства ограничивал возможности территориального взаимодействия предприятий союзных республик и препятствовал появлению обособленных национальных кластеров. Научной организацией труда занимался Ленин.
Для этого с РКИ были объединены все существовавшие на тот момент учреждения, работавшие в области научной организации труда, в первую очередь Центральный институт труда, возглавляемый А. К. Гастевым, одним из основателей научного подхода к работам по стандартизации. К началу 1920-х годов в стране насчитывалось более 50 научно-исследовательских организаций по проблемам организации труда, инициатором создания которых был лично Ленин, к тому времени считавший НОТ присущей социалистическому способу производства как наиболее полно отражающей единство интересов общества в целом и каждого работника в отдельности. В связке с этой системой шли работы по стандартизации в различных отраслях производства с упором на отраслевое деление экономики.
Для ускорения работ по стандартизации Сталин назначил на должность Наркома РКИ В.В. Куйбышева, который возглавлял до этого Главэлектро и руководил практическим осуществлением плана ГОЭЛРО. Куйбышев был близким другом Сталина и его экономическим советником. План ГОЭЛРО не был осуществлен, но работа по нормативной деятельности во всех отраслях экономики, начало которой было положено 22.12.1920 г. — датой утверждения плана ГОЭЛРО, позволила предлагать единые требования к качеству продукции и рациональному использованию ресурсов для всех предприятий отдельно взятой отрасли и контролировать действия руководителей и специалистов.
Куйбышев писал: «Нигде, ни в одной стране нет таких благоприятных условий для стандартизации, как у нас. В любой капиталистической стране стандартизация встречает массу препятствий на пути своего развития... Мы можем устанавливать стандарты в любое время... Мы можем сразу стандарт сделать обязательным».
Дату 15.09.1925 г. можно считать датой начала создания АКС советского образца. 15.09.1925 г. в СССР был создан Комитет по стандартизации при Совете труда и обороны, призванный объединить усилия отраслевых ведомств по стандартизации и выработать единую государственную политику в этой области. Стандартам был придан статус советского закона. Первым председателем по совместительству стал В.В. Куйбышев.
О влиянии стандартизации на экономическое развитие свидетельствуют результаты использования добровольных стандартов ИСО в разных странах:
— стандартизация прямо способствует росту французской экономики на 0,81% или 25% роста ВВП в год;
— в Новой Зеландии стандарты приводят к ежегодному росту ВВП на 1%;
— в Германии стандартизация вносит вклад в размере примерно 1% ВВП;
Также стандарты создают предпосылки для повышения эффективности производства и цепочки поставок, снижают риск производственных ошибок и повышают качество продукции поставщиков.
«К концу 1920-х годов страна перешла к слаженной общегосударственной системе стандартизации. Она охватывала все отрасли народного хозяйства на всех уровнях управления. Стандартизация в тот период позволяла сэкономить государству по несколько сотен миллионов рублей в год, она давала экономию в материалах». (А. А. Морев. К истории сов.стандартизации в 1918–1945 г. // Вестник Томск. гос. универ., 2014, №386, с. 130-134.).
Экономический эффект от внедрения стандартизации, возможность дать контролю над бюрократией объективные критерии, рационально использовать ресурсы предприятий побудили Сталина и советское руководство сделать дальнейшие шаги по укреплению позиций стандартизации в советском обществе. 29.11.1929 г. было принято Постановление ЦИК СССР, СНК СССР «Об уголовной ответственности за выпуск недоброкачественной продукции и за несоблюдение стандартов». Дату 29.11.1929 г. можно принять за дату официального признания АКС в Советском Союзе. С этого момента руководитель любого ранга и специалист каждого предприятия оказывались равны перед едиными требованиями стандартов. Деятельность каждого работника, специалиста, руководителя, министра оценивалась по единой шкале требований. Продукция производилась по выверенным, научно обоснованным стандартам. Трудозатраты считались согласно принципам НОТ — научной организации труда. Предприятия получили критерий эффективности — выполняешь по стандартам, значит, более эффективно расходуешь ресурсы, а значит, по меркам рыночной экономики, приносишь прибыль. АКС стала заменителем рыночных отношений, основным механизмом функционирования советской экономики.
Революционеры преподали урок эволюционного развития. Рабкрин, этот беспощадный борец с советской бюрократией, в момент своего наибольшего усиления за счет слияния с Центральной контрольной комиссией ЦК РКП(б), в своих недрах стал развивать новые принципы контроля бюрократии за счет системы стандартов. Развитие новой системы контроля привело в дальнейшем к снижению роли Рабкрина и его упразднению.
Внедрение системы обязательных стандартов и повышение ее статуса до уровня беспрекословного исполнения было компромиссным решением со стороны коммунистов. В борьбе с советской бюрократией за ресурсы коммунисты отказались от тотального контроля как экономически неэффективного и часть ресурсов отдали под контроль созданной АКС. Эти ресурсы были необходимы предприятиям и работникам для нормального функционирования экономики и распределялись АКС согласно нормам и правилам, обязательным к исполнению. Каждому предприятию для функционирования и каждому работнику для существования полагалось некоторое количество средств, и изменить это количество не могло никакое партийное решение. Также коммунисты теряли рычаги непосредственного руководства предприятиями, ведь каждый руководитель и специалист должен был следовать установленным стандартам, а не решениям партийных комитетов.
Партия потеряла рычаги непосредственного влияния на деятельность предприятий, но получила механизм, который позволил наладить всеобщий учет и контроль, рационально использовать ресурсы, а также планировать дальнейшие действия. Партия получила неограниченный контроль над доходами советского государства. Именно над доходами, т.к. построение правильной системы учета и контроля отделило необходимый объем средств для поддержания и последовательного подъема жизненного уровня населения и средства, которые можно было использовать для инвестиций. Возникла необходимость планирования инвестиций, выбор перспективных направлений, путей развития. Все это накладывалось на уже существующие стандарты и привело к появлению первых пятилеток и к ускоренному развитию экономики. Экономика приобрела плановый характер.
Также кардинально решился вопрос с советской бюрократией. Исчезла громоздкая система управления предприятиями, порождающая бюрократизм и волокиту. Потерял свое значение наркомат РКИ-ЦКК. Вместо всей этой противоборствующей конструкции появилась система четких правил и беспрекословного исполнения согласно стандартам. Никакого бюрократизма и волокиты. Все четко, ясно и понятно. Коммунисты все-таки победили советскую бюрократию, но ценой создания бюрократической системы еще большего размаха — АКС.
Конституция СССР 1936 г. закрепила плановый характер советской экономики. Но в Конституции ни слова не говорилось об обязательных стандартах, их значении в плановой экономике.
Сталин в своей речи перед голосованием о принятии Конституции говорил, что в Конституции СССР должны найти отражения только те достижения советского государства, которые уже воплотились, стали частью советской реальности. Система обязательных стандартов, хотя и стала частью жизни советского общества, основой советской экономики, не могла быть официально объявлена как существующий факт. Этому препятствовала обстановка как в партии, так и в стране.
Объективное снижение партийного влияния низовых парторганизаций на производственные процессы вызывало негативную реакцию со стороны рядовых коммунистов и ряда высших партийных лидеров. С их точки зрения в стране появился избыточный контроль, исчез плюрализм мнений, ужесточилась партийная дисциплина и нарушались ленинские принципы демократического централизма при принятии решений. Но успехи индустриализации, проведение коллективизации показали всем эффективность нового подхода.
В 1934 г. прошел 17 съезд ВКП(б), получивший название «съезд победителей». Были признаны успехи Советского Союза в деле построения социализма, покаялись в своих ошибках все противники и критики политики Сталина. Но при этом порядка 300 депутатов на тайном голосовании проголосовали против вхождения Сталина в новый состав ЦК. Это не совсем достоверная информация, но она характеризует ту атмосферу внутреннего напряжения среди коммунистов, их непонимание происходящих процессов. Вместо их способности пламенно служить делу революции от них потребовались совсем другие качества: строго следовать установленным правилам, исполнительность, дисциплинированность. А самое главное — они должны были быть специалистами своего дела, причем на деле доказать свою незаменимость и квалифицированность. Этим большинство советских руководителей и коммунистов старой закалки не обладало. В реальности они стали тормозом в государственной системе управления нового формата.
Также унификация требований и единые стандарты вызывали противодействие партийных и национальных элит союзных республик и российских областей, т.к. продолжали политику Сталина на отраслевое деление экономики в ущерб территориальным связам. Единые требования к производственным процессам, квалификации персонала и стандартам предоставления услуг стирали национальные особенности населения, готовили почву для ускоренной ассимиляции всех народов Советского Союза в единую общность — советский народ.
Но основной проблемой признания АКС, как системы стандартов, по которым всем предстояло жить, были простые жители огромной страны. АКС разрушила традиционный уклад жизни многих народов СССР. Не революция, не большевики, а именно АКС противопоставила традициям русской общинности, соборности, православия, а также национальным традициям других народов СССР некий собирательный образ строителя коммунизма, борющемуся за счастье всего человечества. Происходила замена традиционных ценностей и способов построения общности людей через общение и совместную деятельность, в результате которой вырабатывались стандарты поведения и морали, на систему, основанную на приоритете формальных норм и правил. Именно это свойство АКС вызвало отторжение советского общества, как русских, так и представителей других национальностей, точно также теряющих свои традиции.
Этот рост протестных настроений, скрытого недовольства нашел свое отражение в литературе того периода, общего противодействия общества. Хотя явных лидеров не было, да и откуда им было взяться? Ведь против чего можно было выступать? Против коммунистов, ленинской системы стандартов, советского строя? Но со стороны коммунистов это было знаком падения их популярности, проявлением не до конца изжитых буржуазных порядков и идеалов у советских людей.
В результате репрессий 1937 г. были ликвидированы и осуждены на длительные сроки многие видные партийные и хозяйственные руководители, военные специалисты, случайные люди и почти полные руководящие составы и специалисты национальных республик и автономий. Единовременная карательная операция такого масштаба должна была бы привести к коллапсу системы управления и параличу общественной жизни, но АКС очень быстро заполнила выпавшие звенья. АКС просто самоочистилась от ненужного довеска в виде сообщества людей, которые чем-то управляли и думали, что они могут на что-то влиять. Этих людей уничтожили другие люди, которые действовали по правилам, не обсуждали приказов и вообще ничего не обсуждали. Это были люди системы или само проявление системы. Уничтожение национальных элит, в том числе русской, также упростило единообразное управление регионами и республиками. Можно сказать, произошла оптимизация управления в целях сокращения расходов и повышения эффективности, опять же с точки зрения АКС. Это было самоутверждение АКС как единственной реальной силы, способной управлять государством в условиях ограниченных ресурсов.
Но сам размах репрессий был вызван необходимостью подчинить принципам АКС весь советский народ. Для коммунистов было важно развить успех социалистического строительства, тем более находясь в ожидании скорой войны с Западом. Скрытое противодействие народа введению АКС было воспринято коммунистами как сигнал противодействия именно им, их идеологии, как наличие в обществе идеалов, отличных от коммунистических, как стремление к старым порядкам.
В результате репрессий противостояние народа и АКС не только не ослабело, а наоборот, усилилось. Равновесие удерживалось только за счет стабильной экономической обстановки в стране. В материальном плане многие стали жить лучше и веселее. Но тоталитарное государство построить не удалось. Была жизнь по стандартам, цензура, доносы, но народ даже в этих условиях не терял своих традиций, чувства общности, общечеловеческие идеалы. По оценкам самих коммунистов, даже в самые благоприятные для советской власти годы более 80% населения относились к коммунистической идее и к коммунистам равнодушно, по-конформистски.
АКС в истории становления СССР как самостоятельного государства выполнило 2 задачи:
1) В условиях отсутствия рыночных отношений между предприятиями предоставила ясные и понятные правила взаимодействия на основе единых нормативов, позволяющих рационально использовать ресурсы и убрать избыточный контроль;
2) Привела все процессы в многонациональной стране к единому знаменателю, позволила интегрироваться бывшим крестьянам и выходцам из национальных республик в новую советскую реальность, выполнила объединительную государственную функцию.
Т.е. АКС сыграла решающую роль в сохранении СССР как единого территориального образования, производительные силы которого позволяли поддерживать некие стандарты жизни населения и обороноспособность страны.
Глава 2. АКС в период 1955–1991 гг.
Прямая и опосредованная экономическая эффективность стандартизации оценивается очень высоко: 1 рубль затрат на стандартизацию дает 10 рублей прибыли. В советской истории было 2 периода, когда советская экономика росла опережающими темпами, и оба они связаны с эффектом от стандартизации. Первый период связан с первоначальным введением обязательной стандартизации в конце 1920-х годов и последующих первых пятилеток. Второй период в 1955–1960-х гг. связан с созданием в 1955 г. военно-политического союза стран социалистического лагеря — Организации Варшавского договора (ОВД). Перевод систем вооружения стран-участниц ОВД на советские стандарты привел к фактически обязательному применению стандартов и в экономике этих стран. ГОСТы приобрели международный статус.
В обоих случаях эффект от стандартизации длился в течение около 10 лет. Временность эффекта стандартизации в СССР в отличие от постоянного эффекта от стандартизации в пределах 1% роста ВВП в год в странах с рыночной экономикой связана с сутью стандартизации как инструмента рыночной экономики. В странах с рыночной экономикой стандартизация всегда идет в ногу с техническим прогрессом и даже в чем-то его опережает, предвосхищает технологические изменения и переводит производство на новый уровень. Стандартизация очень тесно связана с инвестициями в высокотехнологичные, наукоемкие производства.
После создания ОВД и единого экономического пространства стран-участниц ОВД Советский Союз получил новые рынки сбыта, новые экономические связи и экономический эффект от этого процесса. Появилась возможность инвестировать в собственные производственные проекты. Существовавшая в СССР система стандартов, постоянно дополняемая и совершенствующаяся, этому только способствовала. Но с середины 1960-х годов началось замедление темпов экономического развития. Несмотря на все усилия партии и правительства ускорить советскую экономику больше так и не удалось.
Причиной замедления советской экономики была АКС. Вернее, внутреннее противоречие, заложенное в ней при ее создании, а именно противоречие между двумя ее качествами: АКС способствует ускорению научно-технического прогресса и АКС есть основа плановой экономики. Это есть противоречие между ее, по сути, рыночным характером и антирыночным способом распределения доходов. Можно выделить 3 аспекта этого противоречия.
- Стандартизация дает экономический эффект только при наличии инвестиций в новое производство. В плановой экономике происходит перераспределение доходов между прибыльными и неприбыльными предприятиями. Концентрации средств на наиболее перспективных направлениях не происходит и носит эпизодический характер
- Рыночная экономика не дает шансов неэффективным, работающим по старым, более затратным технологиям, предприятиям. Неизбежным следствием этого процесса является рост социального неравенства, безработица и бедность низших слоев населения. Плановая экономика Советского Союза последовательно повышала эффективность предприятий. Но плановая экономика не позволяла появляться бедным и безработным. Безработных и бедных в Советском Союзе не было.
Эти два пункта говорят о том, что в плановой экономике нарушался эмпирический закон рынка — богатые богатеют, бедные беднеют. Прибыльные предприятия не богатели, т.к. их прибыль перераспределялась согласно плану. Бедные не беднели, т.к. государство поддерживало жизненный уровень трудящихся. Здесь можно привести слова У. Черчилля: «Социализм — это равное распределение убожества, а капитализм — это неравное распределение блаженства». В рыночной экономике есть бедные, но каждый имеет шанс, правильно инвестировав свои способности, труд и терпение, добиться успеха. В плановой экономике нет бедных, но все ограничены в возможности инвестировать.
В плановой экономике отсутствует механизм внутреннего накопления богатства за счет временного снижения жизненного уровня части населения. Инвестиции, приходящие в экономику, за счет активной роли АКС приносят экономический эффект, но этот эффект не приводит к дальнейшим расширенным инвестициям. Часть средств уходит на поддержание необходимого уровня жизни трудящихся. Другая часть средств уходит на финансирование неэффективных производств. Возникает хронический недостаток инвестиций и снижается эффективность экономики.
- Но основным противоречием, заложенным в АКС, стало противоречие между плановым характером экономики и неопределенностью в экономической системе. Понятие «неопределенность в экономике» ввел Ф.Х. Найт в работе «Риск, неопределенность и прибыль» в 1921 г. Неопределенность он понимал как частичное непонимание и непредсказуемость механизма функционирования хозяйственной системы. Это одно из сущностных свойств экономики. Кардинальная проблема неопределенности в экономике состоит в следующем: любое регулирование имеет временной лаг, который сокращается при уточнении параметров регулирования. Задавая слишком широкий диапазон возможных значений ключевых параметров, вы не формируете ясных сигналов рынку. Придерживаясь жестких показателей на макроуровне, вы будете вынуждены практически непрерывно корректировать права и обязанности на микроуровне. Грубо говоря, прямое руководство экономикой невозможно ввиду нарастающего неопределенного поведения хозяйствующих субъектов.
Плановое хозяйство лишь создавало иллюзию определенности. В реальности преобладала неопределенность в с/х, легкой и пищевой промышленности, строительстве, во внедрении новых технологий. Одним из следствий этого явился дефицит: в условиях неопределенности хозяйствующие субъекты стали делать запасы необходимых материалов, создавая дефицит при достаточных объемах этих материалов в реальности.
Осознание этой проблемы в Советском Союзе не привело к отказу от плановой экономики, как на Западе привело к либерализации экономики и отказу от избыточного государственного регулирования.
Советские предприятия испытывали большие трудности с недостатком инвестиций, множество неэффективно работающих предприятий «захламляли» экономику, постоянно требовалось «ручное управление» выходящих из-под контроля производственных процессов. Успехи на одном направлении нивелировались отставанием на многих других направлениях. Наука планирования из-за нарастающей неопределенности в экономике давала сбой за сбоем. Население, несмотря на постоянно повышающиеся стандарты потребления и коммунистическую пропаганду, еще не готово было стать строителями коммунизма. Да и сама постановка вопроса о возможности руководства экономикой кем бы то ни было, лишена смысла. Экономикой нельзя руководить.
АКС стала потреблять все больший объем ресурсов на свое функционирование и оставлять партии все меньше средств для маневрирования. Партия попыталась ограничить влияние АКС, проводя работу в двух направлениях. Во-первых, была усилена роль партийных органов в организации территориального принципа взаимодействия деятельности предприятий в республиках и регионах. Это шло в разрез устройству советской экономики по отраслевому принципу и общим принципам планирования, но позволяло быстрее реагировать на текущие проблемы в рамках регионов. Роль республиканских и региональных обкомов повысилась, и они стали решать проблемы на местах.
Во-вторых, партия начала привлекать широкие массы трудящихся к непосредственному контролю за деятельностью предприятий. Возникли разные формы общественного контроля, оживилась профсоюзная деятельность. На предприятиях стал вводиться народный контроль, хозрасчет, появилась возможность самостоятельно распределять некоторую часть прибыли.
Насколько тяжело шли эти нововведения, характеризует принятие в 1977 году новой Конституции СССР. В статье 16 подчеркивается главенство плановой экономики (с АКС в основе) и тут же указываются меры, идущие в разрез с основными принципам АКС, такие как территориальный принцип построения экономики, хозяйственная самостоятельность предприятий. Также в Конституцию СССР 1977 г. вошла статья 6: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром ее политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза… ». При этом статья 1 Конституции уже говорит о руководящей роли партии: «СССР есть социалистическое общенародное государство…». Созданная партией Административно-командная система заставила саму партию искать свое место в системе государственной власти.
Период 1955–1991 гг. можно охарактеризовать как период роста и замедления советской экономики, связанные с развитием АКС как внутренне противоречивой системы. Ключевым противоречием явилось нарастание неопределенности в экономике при государственном регулировании. Западные страны преодолели этот кризис путем либерализации экономики. Советскому Союзу это оказалось не под силу.
Глава 3. АКС в современной России
Из доклада Уполномоченного по защите прав предпринимателей Президенту РФ от 2016 г.: «По экспертным данным, в России действует более двух млн. обязательных требований. Издержки государства на контрольные мероприятия составляют 1,5% ВВП, нагрузка на бизнес от соблюдения избыточных требований составляет до 6% ВВП».
После распада Советского Союза и образования СНГ обязательность стандартов в России обеспечивалась законами РФ №5154-1 от 10.06.1993 г. «О стандартизации» и ФЗ №5151-1 от 10.06.1993 «О сертификации продукции и услуг». Эти Законы опирались на норму Конституции РФ, записанную в ст. 55, п.3: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Можно сравнить эту статью со ст. 1. Закона «О стандартизации»: «Понятие стандартизации: Стандартизация — это деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения:
— безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества;
— технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;
— качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии;
— единства измерений;
— экономия всех видов ресурсов;
— безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций;
— обороноспособности и мобилизационной готовности страны».
Достаточно похожие тексты, говорящие о том, что ограничения прав и свобод граждан принимаются в России только ради безопасности самих же граждан, согласно установленным нормам и правилам. Обязательность стандартов закреплялась в следующих положениях этого Закона:
Ст. 7, п. 2. «Требования, устанавливаемые гос. стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством РФ, являются обязательными для соблюдения гос. органами управления, субъектами хозяйственной деятельности».
Ст. 14. «Юридические и физические лица, а также органы гос. управления, виновные в нарушении положений настоящего Закона, несут в соответствии с действующим законодательством уголовную, административную либо гражданско-правовую ответственность».
Закон «О стандартизации» принят в июне 1993 г., Конституция РФ принята в декабре 1993 г. Обязательность стандартов, этот краеугольный камень советской АКС, наконец-то в явном виде была зафиксирована в Законе «О стандартизации» и подкреплена Конституцией России 1993 г.
При сохранении советской правовой системы фактически можно говорить о переносе АКС Советского Союза в Российскую Федерацию. АКС как элемент рыночной экономики естественно вписалась в новые условия и стала неотъемлемой частью новой рыночной экономики России. Рыночная экономика России представляет собой модель рыночной экономики на основе обязательных стандартов, или модель рыночной экономики с тотальным государственным регулированием на основе обязательных стандартов.
Действия Законов «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг» были прекращены в 2002 г. в связи с выходом ФЗ от 27.12.2002 г. №184 — ФЗ «О техническом регулировании». В настоящее время он является действующим и определяет государственную политику в области технического регулирования, стандартизации и сертификации.
Согласно этому Закону обязательными на территории России признаются только технические регламенты, стандарты являются добровольными, также как и сертификация. Был объявлен переходный период, в течение которого было необходимо разработать и ввести в действие соответствующие технические регламенты, а действие стандартов было обязательным только в рамках соблюдения требований безопасности. Переходный период должен был закончиться в 2010 г., но не закончился. Вместо этого в Закон «О техническом регулировании» было последовательно внесено столько изменений, что, по мнению участников рынка, впору говорить не о добровольности стандартов и сертификации, а о псевдо добровольности. Причем изменения в этот Закон стали вноситься сразу после его выхода.
Еще одно обстоятельство, которое затормозило процесс дестандартизации российской экономики — высокие цены на нефтепродукты в 2000-х годах. В российскую экономику потекли инвестиции, и стандартизация сыграла свою позитивную роль. Переход на западную модель экономики с небольшим количеством обязательных техрегламентов и добровольностью стандартов был отложен.
Десятилетие успехов российской стандартизированной экономики закончилось в 2010 году. Стала повторяться ситуация времен советского застоя: несмотря на все усилия правительства, высокие цены на нефть в 2011–2014 г., экономическая ситуация в стране не улучшается.
Вместо отмены обязательности стандартов был предложен более мягкий вариант. В 2014 г. в России началась реформа контрольной и надзорной деятельности. Она была определена в числе приоритетных задач в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 04.12.2014 г. В 2015 г. появился термин «риск-ориентированный подход» при организации государственного контроля. В 2016 г. принята приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности». В 2018 г. в Основных направлениях деятельности Правительства РФ появилась концепция «регуляторной гильотины».
Премьер-министром РФ Медведевым подписано Постановления Правитель-ства РФ от 13.01.2020 г. №7 «О признании утратившими силу некоторых актов РСФСР и РФ и их отдельных положений». Документ предусматривает признание утратившими силу 1289 актов РСФСР и РФ, содержащих устаревшее регулирование. Всего в рамках регуляторной гильотины планируется отменить около 7 тыс. актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых проверяется в ходе контрольно-надзорных мероприятий. Перечень актов содержит документы, принятые в период с 1917 г. по 2002 г. К исходу 30 лет рыночных преобразований потребовалась регуляторная гильотина, чтобы аннулировать всего лишь 7000 актов, из общей массы в несколько сотен тысяч.
Все это говорит о попытках реформировать систему российского государственного управления сверху. Такая реформа необходима, т.к. тотальное государственное управление на основе обязательных стандартов экономически неэффективно и препятствует развитию демократических институтов в российском обществе, в том числе президентской форме правления. Президент в борьбе с АКС идет по пути компартии времен застоя. Имеются попытки усилить общественный контроль за счет общественных палат, создания общенародных фронтов и института уполномоченных по правам, функции которых в советское время выполняли искусственно созданные органы народного контроля. Также усиливается роль регионов в выполнении планов социально-экономического развития. Регионам вернули право выбирать своих глав. Главы регионов, насколько это возможно, становятся более самостоятельными.
Мы приведем три основные, на наш взгляд, фактора АКС, позволяющие достаточно полно оценить воздействие АКС на ситуацию в российском обществе.
- Единство требований к органам исполнительной власти на всей территории страны, отраслевой принцип построения экономики, ответственность госорганов за действие (бездействие) в регулируемых областях формируют вертикально структурированные федеральные органы управления. Нет предпосылок развития горизонтальных производственных и структурных региональных связей. Регионы не развиваются в силу объективных причин, связанных с особенностью АКС — она настроена на развитие отраслей экономики, а не на развитие территорий. АКС обеспечивает единство управления со стороны федерального центра, но ограничивает самостоятельное развитие регионов как территориальных образований.
- АКС препятствует развитию рыночных отношений в России. Государ-ственная регистрация предприятия и начало его деятельности на территории России автоматически включает его в сферу государственных интересов. Государство осуществляет надзорную деятельность, одновременно защищая предприятие от претензий потребителей, налагая наказание только на должностных лиц. Этим самым государство отделяет предприятия, и частные в том числе, от потребителей, и потребителей от предприятий, становясь своеобразным буфером. В советское время это было оправдано, ведь социалистическая собственность существовала отдельно от советских людей. В результате нет реальной конкуренции, борьбы за потребителя, постоянного повышения качества продукции и услуг, внедрения инноваций. Этого всего нет из-за отсутствия прямой связи между потребителем и производителем. Буфер между ними в виде АКС препятствует развитию предпринимательства в России.
- АКС препятствует развитию гражданского общества в России. Или более точно — АКС препятствует росту доверия между россиянами. А уровень доверия напрямую влияет на развитие общественных институтов, единство общества. АКС выступает в роли барьера между потребителями и производителями, предлагая потребителям только сертифицированную продукцию и продукцию только проверенных, лицензированных производителей. Создается искусственная среда, в которой граждане пользуются безопасными и проверенными товарами и услугами. В такой искусственной среде человек не должен заботиться о своей безопасности, собирать необходимую информацию. Но любой человек находится в постоянном поиске объективной информации. В этом поиске он опирается на свой собственный опыт и мнение других людей. Часть информации он может проверить лично, часть информации он должен принять на веру, т.е. воспользоваться чужой информацией, которой он доверяет. Люди вынуждены доверять друг другу, чтобы наладить между собой экономическое взаимодействие, которое в свою очередь, если окажется эффективным, способствует росту доверия между людьми. Любое ограничение свободных экономических контактов, а тем более удаление из них вопроса безопасности продукции, приводит к снижению уровня доверия между членами общества. В результате растет недоверие к власти в любой ее форме, производители не могут добиться доверия покупателей, люди не доверяют друг другу.
Российский вариант государственного управления на основе обязательных стандартов есть наследие советского периода российского общества и сейчас тормозит развитие России как рыночного демократического государства. Необходим баланс между уровнем административного управления и контролем со стороны общества. АКС советского периода, созданная Сталиным, привела Советский Союз к распаду. АКС российского образца, полностью копирующая советскую систему, уже привела российское общество к разобщению, слабости регионов, неопределенности в экономике. Российское общество, также как и советское общество, отторгает АКС и проецирует свое негативное к ней отношение на действующее руководство страны.
Глава 4. Основное противоречие между АКС и обществом
АКС действует разрушающе на российское общество, и механизм этого разрушающего действия мы сейчас рассмотрим. Мы будем использовать следующую модель человеческого общества:
1) любое человеческое общество имеет ограниченное количество доступных ресурсов;
2) всегда существует недостаток информации о целях и мотивах действий членов общества;
3) люди доверяют друг другу.
Первый пункт вполне очевиден, т.к. еще никакое человеческое общество не жило в век изобилия. Второй пункт говорит о принципиальной невозможности узнать истинные мотивы и цели действий людей. Выполнение третьего пункта создает предпосылки для совместной человеческой деятельности.
Ограниченность доступных ресурсов является сдерживающим фактором роста любой популяции живых организмов. Но вопреки этому фактору люди на самых ранних этапах своего развития стали образовывать достаточно большие сообщества. Простое перераспределение продуктов не могло покрыть все потребности общества. Поэтому люди создали систему обмена продуктами, позволяющую выявить наиболее рациональное использование доступных ресурсов. Так возникли первичные рыночные отношения. Как раз необходимым условием функционирования свободных рыночных отношений является достаточный уровень доверия между членами общества. Люди научились преодолевать возникающие трудности наиболее рациональным способом, образуя сообщества индивидов, объединенных доверием. Свободные рыночные отношения генерируют доверие между членами общества, т.к. в целом позволяют обществу экономить ресурсы общества, выявляют наиболее перспективные пути развития.
Недостаток информации об истинных целях и мотивах поведения людей является идеальной причиной распада любого сообщества. Если люди не могут договориться, не могут понять друг друга, то они не могут образовывать устойчивые сообщества. Но именно эту неопределенность желаний каждого индивида человечество смогло использовать для своего развития. Доверие между людьми помогло людям осознать, что есть нечто общее, что их объединяет помимо стремления выжить и продолжить свой род. Этим общим является стремление каждого человека к познанию самого себя, преодолению этой неопределенности желаний. Это отличает человечество от всего остального животного мира, и это же определяет возможность человеческого познания только в пределах человеческого общества, среди себе подобных. Общество формирует человеческую личность, но изначальная неопределенность личности в то же время является источником развития общества на основе доверия между людьми. Осознанная человеческая общность, присущая каждому индивиду, позволяет предположить объективное существование некоторых понятий, сущность которых, как мы верим, ясна каждому индивиду из нашего сообщества. Эти понятия в процессе общения мы обозначаем звуковыми сигналами, и эти звуковые сигналы начинают определять эти понятия. Хотя невозможно сконструировать ситуацию, в которой мог бы появиться некоторый язык, тем более представить себе процесс появления человеческого речевого аппарата, тесно связанного с определенными отделами мозга, но для общения, использующего речь, необходимо существование общности людей, причем такой общности, которая бы затрагивала не только насущные проблемы повседневной жизни, но и охватывала вопросы передачи и накопления знаний.
Доверие между людьми позволило выработать общие понятия, что явилось основой возникновения языка. Люди в обществе стали говорить на одном языке, потому что верили, что произносимые слова понятны всем и все вкладывают в них один и тот же смысл. Прежде чем начать разговаривать, нужно доверять друг другу. Но использование языка, языковых форм, логических построений невозможно без признания обществом неких изначальных понятий, из которых все остальные вытекают. Необходима иерархия понятий. В основании любого логического построения должен лежать некий тезис, принимаемый на веру. Система понятий, принимаемых на веру, образует систему верований этого общества. Общество в процессе своего развития, в результате накопления знаний, в результате развития языка начинает все более точно выражать свои мысли о том общем, что реально объединяет людей и присуще каждому человеку, закладывая основы религии. Религия создается обществом, как некий форпост в мире неопределенности, как источник веры, питающий доверие между людьми. Люди создают религию, потому что она необходима им. Самые примитивные человеческие сообщества имеют собственные верования, оформленные в некие своды правил.
Все известные существующие на сегодняшний день общества своим основанием имеют свободные экономические отношения и некие религиозные представления. Для существования этих составляющих необходим достаточный уровень доверия в обществе. С другой стороны, эти составляющие сами являются источником доверия в обществе.
До недавнего времени существовал приоритет принятых обществом на веру базовых понятий об устройстве мира, оформленных в виде религиозных представлений, перед принятыми государством законами. Примерно до конца 18 века, до Французской революции, все государственные законы согласовывались с религиозными представлениями, в случае христианских стран с христианской церковью. Перемены в обществе за последние 200 лет привели к необходимости переосмысления человечеством своих базовых понятий. В первую очередь это связано со все более ясным осознанием человечеством своего негативного воздействия на окружающую среду и ограниченность ресурсов. Эти факторы должны учитываться в базовых понятиях человеческого общества, стать основой идентификации всего человечества как единой общности.
Поиск надрелигиозных объединяющих понятий привел к росту интереса к различным социальным теориям государственного устройства, появлению теорий всеобщего благоденствия, концепции устойчивого развития. АКС в Советском Союзе и современной России дает пример кардинального решения проблемы государственного устройства. Российское общество основывается не на признаваемых обществом человеческих понятиях, религиозных представлениях, а на стандартах, построенных на принципах научной организации труда и рационального использования ресурсов. Стандарты качества и безопасности заменили собой понятия качества и безопасности человеческой жизни, ее изначальную неопределимость. Общество лишилось своего основного компонента — признания за каждым членом общества принципиальной неопределенности его мотивов и целей деятельности.
Российскому обществу необходимо признать нецелесообразность существования АКС в ее нынешнем виде. Для этого нужны совместные усилия общества и Президента в этом направлении, т.к. президентская власть также ограничена АКС. Масштабность этой проблемы заключается в простых словах простого российского гражданина: «Как можно жить без стандартов, без ГОСТов?». Эти простые слова как раз показывают всю неоднозначность ситуации: мы хотим жить в комфортном, безопасном мире, соответствующем стандартам, выполнение которых обязаны контролировать чиновники, т.е. согласны жить в режиме АКС. Если при этом стандарты жизни постоянно повышаются, то вообще все прекрасно. Но чем мы готовы пожертвовать ради такой жизни? Тем, что чиновник определяет, какого качества у нас будет образование, лечение и все остальное? Что безопасно, а что сойдет и так? Или все-таки общество само должно это определять?
Конфуций на вопрос о преобразованиях в государстве говорил: «Необходимо начать с исправления имен. Если имена неправильные, то слова не умеют под собой оснований. Если слова не имеют под собой оснований, то дела не могут осуществляться. Если дела не могут осуществляться, то ритуал и музыка не процветают. Если ритуал и музыка не процветают, наказания не применяются надлежащим образом. Если наказания не применяются надлежащим образом, народ не знает, как себя вести». Здесь Конфуций подчеркивает приоритет общепризнанных понятий или, по его определению, имен, правильно воспринимаемых всеми членами общества. Правильные понятия, имеющие для всех членов общества одинаковый смысл, дают основания словам. Люди начинают общаться и дела осуществляются, жизнь эмоционально наполняется, народ процветает.
