​Одноуровневое местное самоуправление в Бурятии: быть или не быть?

Цыденжап Батуев

Основополагающими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации - принцип народовластия и конституционное положение о том, что местное самоуправление - одно из основ конституционного устройства страны. Очередной этап его реформирования должен обязательно учитывать особенности регионов, сообщает газета "Бурятия".

При этом федеральное законодательство особо подчеркивает, что местное самоуправление – это уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи самостоятельно и под свою ответственность. Не случайно в 90-е годы велись дискуссии на тему: действительно местное самоуправление обладает признаками публичной власти или это что-то само по себе образовавшееся, этакое «гуляй поле» времен Гражданской войны?».

Система МСУ

Понятно, что очень быстро пришло осознание, что местное самоуправление - это уровень публичной власти, имеющий конкретные обязательства перед населением и входящий в единый механизм публичной власти государства. Базовый федеральный закон, регулирующий деятельность местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 года, в силу исторических обстоятельств не только по форме, но и, по сути, действительно определял только общие принципы, закреплял лишь основы МСУ, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами РФ. Тем не менее, данный федеральный закон способствовал созданию системы МСУ в стране, несмотря на свои слабые стороны закона и расплывчатость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления.

Поэтому разработка и принятие нового базового закона о местном самоуправлении были закономерными шагами в дальнейшем становлении и развитии местного самоуправления. Новый федеральный закон принят Госдумой 16 сентября 2003 года, подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003-го. Федеральный закон значительно изменил концепцию местного самоуправления. Взамен одноуровневой модели местного самоуправления вводилась двухуровневая модель. Предусматривались новые виды муниципальных образований: городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Результатом проведенной реформы стало создание 24510 муниципальных образований взамен предшествующих на тот момент 11436 МО. Это количественная сторона вопроса, а качественная заключалась в том, что изначально подвергалось критике наделение правами муниципальных образований на уровне сельских поселений. Многим специалистам было понятно, что в силу экономических причин они не будут финансово и организационно самостоятельны. А объективная зависимость от органов местного самоуправления муниципальных районов, органов государственной власти со временем помножится на субъективный фактор.

Именно так и произошло. Поэтому периодически возникают конфликты между главами муниципального района и главами крупных сельских поселений. В современный период вновь ставится вопрос о возвращении к одноуровневой модели местного самоуправления, что стало возможным в связи с изменениями федерального законодательства 2017 года, внесенными Президентом РФ Владимиром Пути­ным. Поэтому уместно будет еще раз проанализировать принципиальные различия обсуждаемых моделей организации МСУ.

Модели МСУ

За одноуровневой моделью МСУ прочно укрепилось мнение, что она имеет общественный характер. И соответственно за двухуровневой системой - она имеет общественно-государственный характер, при этом явно прослеживается тенденция на «огосударствление» МСУ. Вот почему в экспертном сообществе по МСУ периодически возникает вопрос: «Мы что развиваем: местное самоуправление или местное управление?».

Возвращаясь к вопросу о концептуальных различиях двух моделей организации местного самоуправления, то оно состоит в следующем. В новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено серьезное переосмысление территориальных основ организации МСУ. Закон позволяет создание пяти видов муниципальных образований, при этом территории городских и сельских поселений входят в состав муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями.

Следующее крупное изменение – это утверждение за каждым видом муниципального образования только ему присущих вопросов местного значения. С введением двухуровневой территориальной организации МСУ произошло перераспределение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Таким образом, введение двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления в целом завершило проведение комплексной реформы организации местной власти. Реформа затронула организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. При этом серьезные изменения произошли в системе взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ. Вместе с тем практика показывает, что сам процесс построения новой системы организации местного самоуправления не свободен от недостатков и противоречий как теоретического, так и прикладного характера. Прежде всего, проблема достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов МСУ в самом начале применения норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправлении». Однако это важнейшее условие до сих пор не соблюдено. Большинство муниципалитетов, прежде всего поселенческого уровня, имеют более чем скудные бюджеты. Лишь немногие муниципальные образования полностью обеспечивают собственными средствами расходные статьи местного бюджета. Остальные зависят в своих расходах от поступлений из федерального и регионального бюджетов, которые далеко не всегда покрывают даже самые необходимые их расходы. Последние изменения в бюджетное и налоговое законодательства явно не в пользу бюджетов сельских поселений. Так, буквально за короткий период ставка отчисления в бюджеты поселений налога на доходы физических лиц уменьшилась до 2 %.

При проведении реформы МСУ главным аргументом в пользу перехода к двухуровневой системе было приближение муниципальной власти к населению, обеспечивающее повышение качества деятельности органов власти на местах. Цель реформы, как говорилось в тот период, - «организовать такую эффективно действующую местную власть, до которой можно было рукой подать». Как свидетельствует практика деятельности муниципалитетов в нашей стране, это во многом остается только желанием. И вновь закономерно встает вопрос: «Что делать?». Хотя изначально было очевидно, что отсутствие четких критериев при типологизации муниципальных образований и методологическая слабость в вопросах взаимодействия муниципальных образований при двухуровневой организации местного самоуправления – это очевидное слабое звено федерального закона. Поэтому говорить о возврате к одноуровневой системе местного самоуправления необходимо на основе объективной оценки нерешенных проблем. В то же время необходимо оценить эффективность проведенной реформы. Комплексный анализ нужен для прогнозирования возможных плюсов и минусов от очередного эксперимента при организации местного самоуправления. Ведь для нашего государственного управления характерно, что мы не признаем и не применяем эмпирический путь, то есть опытный путь развития, предпочитая одни эксперименты другим. Имеющийся опыт регионов по реализации местного самоуправления показывает, что в такой территориально большой и многообразной стране с таким количеством климатических, природных, географических особенностей одноуровневое местное самоуправление должно быть. Отдельные регионы настроены достаточно решительно по внедрению одноуровневого местного самоуправления. Одним из главных факторов и причин нововведения называют сокращение расходов на управленческий аппарат поселений.

С учётом особенностей

В последние годы Правительство Республики Бурятия принимает меры по оптимизации расходов на содержание управленческого аппарата сельских поселений. Например, в муниципальных образованиях Кяхтинского, Джидинского, Хоринского районов объединили или укрупнили отдельные сельские поселения с обязательным выделением из республиканского бюджета пятилетней субсидии. При этом в селах, оставшихся без самостоятельных администраций, вновь вернулись к практике назначения старост населенных пунктов.

Мировая практика становления и развития МСУ - процесс более чем длительный и непростой, имеющий европейскую, азиатскую, американскую специфику, и не лишенную при этом своих, региональных недостатков. Поэтому очередной этап реформирования системы МСУ в нашей стране должен обязательно учитывать как конституционные положения о местном самоуправлении, так и территориальные и социально-экономические особенности регионов Российской Федерации.

Цыденжап БАТУЕВ, доктор исторических наук

СПРАВКА:

Цыденжап Батуев не раз выступал в нашей газете по проблемам организации МСУ. В прошлом работал в Улан-Удэнском сельском и Еравнинском районах, в 90-е годы - 1-м заместителем главы Иволгинского района. Хорошо знает специфику районов республики и имеет практический опыт на начальном этапе становления МСУ. Во втором созыве Народного Хурала (1998-2002 гг.) возглавлял комитет по госстроительству и местному самоуправлению, именно в этот период шла масштабная реформа МСУ. В эти годы созданы Совет представительных органов и Молодежная палата при Народном Хурале РБ и принято решение о проведении съезда депутатов всех уровней.

Фото russianstock.ru